Bằng cách mở rộng cho vay với các doanh nghiệp, các bang và thành phố trong nỗ lực bảo vệ nền kinh tế Mỹ khỏi tác động của đại dịch Covid-19, Fed đang phá vỡ những quy tắc đã được duy trì suốt lịch sử cả trăm năm của mình.
Đó là các quy tắc về chuyện ai nhận được tiền từ NHTW trong 1 cuộc khủng hoảng, các điều kiện là gì, và các rủi ro là gì khi thu hồi lại số tiền đó. Và với chương trình nới lỏng định lượng không giới hạn, Fed cũng phá vỡ giới hạn trong chuyện 1 NHTW có thể làm gì để tài trợ cho nợ liên bang đang ngày càng phình to – điều khiến Fed lún sâu hơn vào các quyết định mang tính chính trị mà cơ quan này vẫn luôn né tránh.
Những người đứng đầu Fed không muốn làm bất cứ điều nào trong số đó. Nhưng họ tin rằng không có lựa chọn nào tốt hơn.
“Không ai trong chúng ta có được thứ quyền lực xa xỉ là lựa chọn những thách thức mà mình phải đối mặt; mà ở đây lịch sử và số phận đem đến cho chúng ta những thách thức đó”, Chủ tịch Fed Jerome Powell phát biểu.
Những lựa chọn bất đắc dĩ
Các chuyên gia kinh tế dự đoán bảng cân đối kế toán của Fed sẽ phình to từ mức chưa đến 4.000 tỷ USD trong năm ngoái lên 8 đến 11.000 tỷ USD trong năm nay. Con số này thậm chí cao gấp đôi mức trong khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-09 và gần bằng một nửa GDP Mỹ.
Điều đó khiến vai trò của Fed trong nền kinh tế sẽ lớn hơn rất nhiều so với thời kỳ Đại suy thoái hay Thế chiến thứ hai. Tính đến ngày 22/4 con số đã chạm mốc 6,57 nghìn tỷ USD.
Theo Adam Tooze, giáo sư lịch sử tại ĐH Columbia, người chuyên viết về các cuộc khủng hoảng tài chính và chiến tranh, với những cú sốc kinh tế và tài chính quá lớn mà virus gây ra, các quan chức Fed đang bị vướng vào “mớ bòng bong mà họ không thể kiểm soát và bình thường thì họ sẽ không bao giờ động vào”. Lần này kể cả những nhà hoạch định chính sách từng phê phán Fed cũng ủng hộ Fed tung ra những động thái chưa từng có tiền lệ.
Một trong những rủi ro mà Fed phải chấp nhận là một số chương trình sẽ không hiệu quả nhưng họ sẽ không thể rút lại chúng, và rằng các chính trị gia sẽ ngày càng quen với việc buộc NHTW phải sữa chữa những vấn đề mà các công cụ của Fed không hề được thiết kế để giải quyết. Cuối cùng, qua thời gian thì sự bất mãn của công chúng với những lựa chọn của Fed sẽ làm xói mòn quyền lực của chính Fed.
Rủi ro cuối cùng đang hiển hiện rõ nét bởi những công cụ của Fed phù hợp hơn với việc giúp các tập đoàn lớn huy động tiền trên thị trường vốn thay vì các doanh nghiệp nhỏ hơn.
Sau khi hạ lãi suất xuống gần 0 từ giữa tháng 3, Fed bắt đầu kích hoạt một loạt chương trình mua trái phiếu để bình ổn thị trường. Từ 16/3 đến 16/4, Fed đã mua trái phiếu kho bạc và các chứng khoán thế chấp với tốc độ 79 tỷ USD mỗi ngày. Để dễ so sánh, từ năm 2012 đến 2014, Fed chỉ mua 85 tỷ USD mỗi tháng.
Các giao dịch này giúp chính phủ Mỹ có thể tài trợ nợ với chi phí thấp. Nợ của Mỹ đang tăng rất nhanh do cần tiền để trang trải cho những gói kích thích khổng lồ, phát tiền trực tiếp cho các hộ gia đình và chi nhiều hơn cho bảo hiểm thất nghiệp.
Fed cũng đang chuẩn bị cho đợt tiếp theo, cung cấp những khoản vay giá rẻ trực tiếp cho các công ty và chính quyền các bang, các địa phương. Theo dự luật đã được thông qua, Bộ Tài chính Mỹ được trang bị 454 tỷ USD để phối hợp với Fed cung cấp các khoản vay này.
Quyền lực độc nhất vô nhị
Lần này Fed phải vào cuộc vì những gì Fed đã làm trong cuộc khủng hoảng tài chính 2008 và vì vị thế của Fed là một trong số ít những cơ quan có thể phản ứng nhanh. Fed còn là nơi có thể dung hòa giữa 1 bên là chính quyền Trump và 1 bên là Quốc hội mà đảng Dân chủ chiếm ưu thế.
Theo Douglas Holtz-Eakin, cựu giám đốc Văn phòng ngân sách quốc hội CBO, về bản chất thì Fed không phù hợp với nhiệm vụ này nhưng Bộ Tài chính đang viện đến Fed vì Fed làm tốt hơn những việc như thiết lập các chương trình cho vay và bơm tiền vào nền kinh tế.
Fed là cơ quan duy nhất nắm trong tay khả năng tạo ra tiền và điều khiển chi phí đi vay (chính là lãi suất). Trong lịch sử, chính sách lãi suất thấp và in tiền của Fed đã khiến lạm phát tăng vọt sau thế chiến thứ hai và thời kỳ những năm 1970. Nhưng ở thời điểm hiện tại các quan chức Fed không nhìn thấy rủi ro lạm phát bởi vì nền kinh tế đang lao dốc, đồng nghĩa nhu cầu tiêu dùng yếu và lạm phát khó có thể xảy ra. Hơn nữa, những năm gần đây dù Fed và nhiều nước khác (như Nhật) mạnh tay kích thích, lạm phát vẫn ở mức thấp một cách “bướng bỉnh”.
Cựu Chủ tịch Fed Janet Yellen cho rằng nếu nền kinh tế phục hồi và lạm phát tăng lên thì đó sẽ là 1 bài kiểm tra khắc nghiệt đối với Fed. Tuy nhiên đó không phải là vấn đề ở thời điểm hiện tại.
Nhưng nền kinh tế có ổn định trở lại hay không lại phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố nằm ngoài tầm kiểm soát của Fed, ví dụ như bao giờ thì hết dịch bệnh, bao giờ có phương pháp điều trị và bao giờ vaccine được sản xuất thành công.
“Bãi mìn chính trị”
Hôm qua Fed cho biết sẽ mở rộng chương trình cho vay để hỗ trợ tài chính cho các chính quyền bang và địa phương đang cạn tiền vì nguồn thu thuế sụt giảm. Fed sẽ mua nợ có kỳ hạn lên đến 3 năm do 261 địa phương phát hành, trong đó có 50 bang, hạt Columbia, các hạt có ít nhất 500.000 dân và các thành phố có ít nhất 250.000 dân. Trước đó Fed từng tuyên bố sẽ chỉ mua trái phiếu của những hạt có ít nhất 2 triệu dân và thành phố có ít nhất 1 triệu dân.
Xưa nay Fed vẫn coi các bang và thành phố là “bãi mìn chính trị”. Sau tuyên bố ban đầu của Fed, nghị sĩ Maxine Waters của đảng Dân chủ đã gửi thư tới ông Powell phàn nàn rằng giới hạn số dân như vậy đồng nghĩa 35 thành phố có đông người Mỹ gốc Phi nhất sẽ bị loại trừ, gây cảm giác phân biệt chủng tộc. Còn thượng nghị sĩ Mike Crapo thì cho rằng không có hạt nào trong bang Idaho của ông sẽ đủ điều kiện tham gia chương trình này và những vùng nông thôn vốn bất mãn sẽ bị bỏ lại phía sau.
Theo Scott Alvarez, người từng làm việc tại Fed từ năm 2004 đến 2017, Fed không muốn rơi vào cảnh phải lựa chọn tăng thuế hoặc giảm lương trả cho cảnh sát hay lính cứu hỏa. “Đó là lý do tại sao năm 2008 Fed không muốn cung cấp các khoản vay trực tiếp cho các chính quyền địa phương”.
Những thiên thần sa ngã
Trong cuộc khủng hoảng trước Fed đã rơi vào tình thế khó xử khi quản lý những tài sản mà Fed phải tiếp quản sau khi giải cứu ngân hàng đầu tư Bear Stearns, ví dụ như 1 trung tâm thương mại ở Oklahoma City, những khoản vay của các khách sạn Hilton ở Hawaii và Puerto Rico. Ông Alvarez cho rằng Fed có thể kiên nhẫn với những tài sản xấu này vì họ không phải trả lời những câu hỏi của cổ đông.
Lần này Fed giải cứu cả những doanh nghiệp được gọi là “thiên thần sa ngã”, những công ty mà trái phiếu đã bị hạ xếp hạng tín nhiệm xuống mức rác. Fed mua cả các quỹ ETF đầu tư vào trái phiếu rác.
Các quan chức Fed kết luận rằng họ cần phải hỗ trợ mạnh mẽ cho thị trường trái phiếu doanh nghiệp để ngăn tín dụng cạn kiệt – tình trạng sẽ kéo theo các vụ phá sản quy mô lớn và khiến thất nghiệp tăng cao hơn nữa.
Đây là lần đầu tiên kể từ sau Đại khủng hoảng Fed cung cấp những khoản vay trực tiếp cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Theo Vincent Reinhart, cựu chuyên gia kinh tế của Fed và hiện là chuyên gia kinh tế trưởng tại công ty quản lý quỹ Mellon, sau gói cứu trợ danh cho phố Wall năm 2008, danh tiếng của Fed đã bị tổn hại và giờ đây họ cần phải có 1 chương trình tương xứng dành cho các doanh nghiệp nhỏ.
Nhưng thách thức ở đây không chỉ là quyết định ai sẽ được vay tiền, mà còn là nên thu phí như thế nào, điều kiện cho vay ra sao. Fed đang yêu cầu các ngân hàng phải nắm 5% giá trị khoản vay để tránh việc trở thành “bãi rác chứa nợ xấu”. Doanh nghiệp đi vay cũng phải tuân theo giới hạn về thù lao cho lãnh đạo và mức cổ tức.